一、文件概况与出台背景

　　（一）文件概况

　　《湖南省煤矿“三个一批”分类处置总体方案》是省委、省政府立足全省煤矿安全治理实际，对标国家矿山安全生产最新要求和《煤炭工业发展“十五五”规划》（发改能源〔2026〕979号）而制定的省级煤矿源头治理专项文件。文件以关闭退出一批、提质改造一批、扩能提升一批为核心抓手，统筹煤矿安全风险防控、落后产能淘汰、优质矿井升级，是当前及今后一段时期我省煤矿风险分级管控、矿井分类施策、隐患源头治理、行业转型发展的纲领性文件，也是发改能源、应急管理、矿山监察等部门开展行业监管、专项整治、执法检查和监察监督的重要政策依据。

　　（二）出台背景

　　2016年以来，国家层面先后出台《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、《30万吨／年以下煤矿分类处置工作方案》（发改能源〔2019〕1377号）、《关于防范遏制矿山领域重特大生产安全事故的硬措施》（安委〔2024〕1号）等政策文件，明确要求“上大压小、增优减劣”，加快淘汰落后产能，推动中小型矿山机械化智能化升级改造，防范化解矿山重大安全风险。我省前期出台并实施《湖南省落实煤矿“四关闭一到位”断然措施分类处置总体方案》（湘政办明电〔2021〕36号）、《湖南省进一步加强矿山安全生产工作的若干措施》（湘政办发〔2024〕10号），对强化源头准入、加快淘汰落后产能、推进矿山转型升级、防范化解重大安全风险等作出系统部署，明确要求加快30万吨/年以下煤矿退出步伐，推动煤矿向规模化、机械化、智能化发展，从源头上防范化解重大安全风险。

　　近年来，我省积极落实国家关于煤炭行业淘汰落后产能、提升矿山本质安全水平相关部署，持续推进30万吨/年以下煤矿分类处置和安全专项整治，取得阶段性成效。2019年以来累计关闭退出各类煤矿115处，其中煤与瓦斯突出煤矿39处、9万吨及以下非煤与瓦斯突出煤矿76处，全省9万吨及以下煤矿全部出清；全省煤矿总数由2019年初的197处压减至当前的82处，煤矿较大以上事故得到有效遏制，煤炭行业安全发展基础得到进一步夯实。但对照习近平总书记关于提升重点行业领域企业本质安全水平的重要指示精神，对标国家产业政策硬性要求，对比周边省份煤矿关退与升级工作成效，许多事项我省现在还未做到位、急需补课。特别是山西省沁源县留神峪煤矿“5·22”特别重大事故造成重大人员伤亡和恶劣社会影响，再次敲响了煤矿安全生产警钟。

　　为深刻汲取山西省沁源县留神峪煤矿“5·22”特别重大事故教训，深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，在前期工作的基础上，按照“关闭退出一批、提质改造一批、扩能提升一批”的总思路，研究制定《湖南省煤矿“三个一批”分类处置总体方案》（以下简称《方案》），加力推进全省煤矿分类处置工作。

　　二、重大意义

　　推动《方案》落地实施，是当前和今后一个时期湖南省煤矿安全生产工作的重中之重，对于全面提升煤矿本质安全水平、促进煤炭行业高质量发展具有重要的指导意义和现实意义。

　　（一）《方案》出台是贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述的迫切需要。党的十八大以来，习近平总书记就加强安全生产工作作出一系列重要指示批示，为做好新时代安全生产工作提供了根本遵循和科学指引。《方案》坚持把习近平总书记关于安全生产工作的重要指示批示精神贯彻始终，从关闭退出、提质改造、扩能提升等方面提出具体要求，将“两个至上”、红线意识落实落细到煤矿领域。各地、各煤矿企业要切实增强政治自觉、思想自觉和行动自觉，深刻认识到《方案》的各项要求条条都是红线、底线、生命线，必须不折不扣抓好落实，以实际行动和良好成效坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”。

　　（二）《方案》出台是实现湖南煤炭行业高质量发展和高水平安全良性互动的迫切需要。习近平总书记指出，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动。从近期省内外煤矿安全生产暴露出的深层次问题来看，根本上都是安全发展理念树得不牢固，重利益、轻安全。如果不能很好地统筹发展和安全，推动煤炭行业实现高质量发展和高水平安全良性互动，小则影响一企、一地的经济发展，大则影响国家能源资源稳定供应。湖南省现有煤矿中，30万吨/年以下煤矿占比较大，普遍存在生产效率低、技术装备水平低、安全保障程度低等问题。《方案》通过淘汰落后产能、推动机械化智能化改造、支持优势煤矿扩能提升，推动煤炭行业从“数量型”发展向“质量型”发展转变。各地、各煤矿企业要胸怀“国之大者”，完整、准确、全面贯彻新发展理念，牢记发展决不能以牺牲安全为代价这条红线，统筹好高质量发展与高水平安全。

　　（三）《方案》出台是推动湖南煤矿安全治理模式向事前预防转型的现实需要。党的二十大报告提出，推动公共安全治理模式向事前预防转型。推动煤矿安全治理模式转型，就要坚持关口前移，由隐患查处为主向风险隐患双重预防转变，由事后追责向事前履责转变。《方案》突出“防”字，聚焦煤矿安全生产全链条，从关闭退出消除重大风险、提质改造提升本质安全、扩能提升优化产业结构等方面，全面压实各级、各相关部门和煤矿企业安全生产责任。各地、各煤矿企业要树牢底线思维、极限思维，立足“早”字、突出“快”字、强化“实”字，着力消除“人、机、物、环、管”中的不安全行为、不安全状态，推动煤矿安全治理模式向事前预防转型。

　　（四）《方案》出台是扭转当前湖南煤矿安全生产被动局面的现实需要。近年来，湖南煤矿灾害程度、人员素质、管理团队、技术装备、治灾水平等没有得到根本性改变，全省煤矿灾害严重、小煤矿占比高、机械化智能化水平低等问题仍然突出。《方案》从3个方面回答了全省煤矿分类处置要做什么、怎么做、不做怎么办，条条直击主要矛盾、关键问题、突出短板。各地、各煤矿企业要时刻保持清醒，深刻认识到事故就在身边、事故就在眼前、事故随时发生，坚持责任上肩、动真碰硬，奔着关键去、找准要害抓，确保《方案》刚性执行，坚决扭转煤矿安全生产被动局面。

　　三、工作目标和要求

　　《方案》明确，全省将按照“关闭退出一批、提质改造一批、扩能提升一批”思路，加快推进全省煤矿分类处置，确保全省30万吨/年以下煤矿分期分批关闭退出，保留煤矿全部实现机械化开采，本质安全水平全面提升，坚决防范遏制重特大生产安全事故。

　　工作中坚持五项原则：坚持安全第一、应关尽关，从源头上消除重大安全风险；坚持依法依规、靶向施策，保持政策连续稳定；坚持一个标准、一视同仁，对省属煤矿、民营煤矿执行统一标准，确保公平公正；坚持上下联动、压实责任，强化市县属地责任和省能源集团企业主体责任。

　　四、文件核心条款解读

　　（一）加快关闭退出一批。这是本次分类处置的重点。《方案》严格落实国发〔2016〕7号和发改能源〔2019〕1377号文件要求，设定了三个时间节点：

　　1. 2026年底前关闭退出：

　　（1）核定产能30万吨/年以下的冲击地压、煤与瓦斯突出等灾害严重煤矿；

　　（2）长期停产、停建的煤矿，包括《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省落实煤矿“四关闭一到位”断然措施分类处置总体方案〉的通知》（湘政办明电〔2021〕36号）明确的“按现有产能规模保留的煤矿”中未复工复产的、“允许继续技改扩能煤矿”中未取得安全设施设计和初步设计批复的、“纳入在册名单暂时维持现状煤矿”中未按规定要求重新核准开办的，以及发生较大及以上安全生产责任事故按规定应予淘汰尚未淘汰且一直处于停工停产状况的煤矿；

　　（3）资源枯竭、资源赋存条件差的煤矿（指剩余可采煤炭资源服务年限不足2年和难以形成正规回采工作面的煤矿）。

　　2. 2027年底前，对核定产能30万吨/年的灾害严重煤矿机械化开采情况进行检查确认，未实现机械化开采的依法予以关闭退出。

　　3.2030年底前：依法依规依政策引导关闭退出核定产能30万吨/年以下的非灾害严重煤矿（不含露天开采煤矿）。

　　（二）提质改造一批。严格落实安委〔2024〕1号文件明确的“推动中小型矿山机械化升级改造、灾害严重矿井必须进行智能化改造”要求，推动核定产能30万吨/年及以上的煤矿进行机械化、智能化改造。

　　1. 2027年底前：核定产能30万吨/年及以上未实现机械化开采的非灾害严重煤矿，须完成机械化改造，逾期未完成或未达标的依法责令整改；

　　2. 2030年底前：保留的核定产能30万吨/年及以上未实现智能化的灾害严重煤矿，须完成智能化改造，逾期未完成或未达标的依法责令整改。

　　（三）扩能提升一批。对资源储量丰富、煤层赋存条件好、安全管理水平较高的依法依规保留的煤矿，允许其通过改扩建达到中型煤矿规模，并实现综合机械化采煤，依法依规办理项目相关手续，支持其合理配置煤矿边深部煤炭资源。

　　五、责任分工及工作要求

　　（一）责任分工。《方案》明确了2个层面的责任：

　　一是市县级政府和省能源集团是所辖煤矿分类处置的责任主体，负责编制实施方案并具体落实。对按规定应予关闭退出但存在特殊情况（如技改投入大、竣工投产时间短、债务包袱重、职工安置任务重等）的煤矿，可“一矿一策”确定延期关退时限；延期期间发生生产安全责任事故的依法予以关闭，且不享受省级专项补助资金。2026年10月底前实施方案须报省人民政府审批。二是省级部门加强指导和协同监管。省级层面成立全省煤矿“三个一批”分类处置工作专班，办公室设在省应急管理厅。省直相关部门按照职责分工督促指导，依法依规支持关闭煤矿做好资源核实、债务化解、生态修复、职工安置等工作。

　　（二）工作要求。《方案》提出了以下10项具体保障措施：

　　压实主体责任。有关市州、县市区人民政府以及省能源集团要积极推动所辖煤矿应关尽关、早关快关。

　　财政专项补助。统筹安排省级专项奖补资金，对顺利完成煤矿关闭任务的予以奖补，具体办法由省应急管理厅、省财政厅另行制定。

　　产能置换政策。煤矿关闭退出的产能指标由企业自行交易，也可在征得企业同意后由地方政府统一组织交易。

　　严格证照管理。纳入关闭名单的煤矿，证照延期不得超过计划关闭退出时间。

　　严格关闭程序。煤矿关闭退出须严格履行“公示、决定、实施、验收、公告”等程序。

　　从严监管执法。严厉查处分类处置期间突击超能力生产、隐蔽工作面、监控数据造假等违法行为，涉嫌犯罪的移送司法机关，从严追究“实际控制人、最终受益人、幕后操控人”刑事责任。

　　鼓励转型发展。支持重点产煤县市区经济转型，支持符合条件的市场主体参与战略性矿产勘查开发，加大关闭煤矿瓦斯发电等项目支持力度。

　　严格生态修复。按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”要求，监督煤矿在关闭退出前履行好矿山生态修复义务。

　　维护社会稳定。将企业转型、职工安置作为重中之重，维护职工合法权益。

　　强化监督问责。省工作专班适时开展督导检查，对工作不力的约谈通报。

　　六、文件需要说明的几个问题

　　（一）关于“三个一批”的内涵调整。对比此前湖南省“现有产能保留一批、升级改造提升一批、限期关闭退出一批”的分类方式，本次《方案》将“三个一批”调整为“关闭退出一批、提质改造一批、扩能提升一批”。这一调整更加突出淘汰落后产能的主动性和系统性，同时将改造提升细化为“提质改造”和“扩能提升”两个层次——提质改造侧重对现有保留煤矿的机械化、智能化升级，扩能提升侧重对资源条件好的煤矿通过改扩建扩大规模，分类更精准，导向更明确，正如毛伟明省长所强调的，要按照“提升一批、改造一批、退出一批”要求，加快推进全省煤矿分类处置，特别是对灾害重、储量不足或资源枯竭的煤矿，有序引导淘汰退出。

　　（二）关于时间节点的设定。《方案》设定了2026年、2027年、2030年三个时间节点，与国家“30万吨/年以下煤矿分类处置”的政策要求相衔接。其中：2026年底是一个关键节点，主要针对灾害严重煤矿和长期停产停建煤矿，这些煤矿安全风险最为突出，必须优先、尽快关闭退出。2027年底是一个检查确认节点，针对核定产能30万吨/年的灾害严重煤矿，通过机械化开采情况检查“回头看”，确保改造到位。2030年底是最终期限节点，要采取有效措施依法依规依政策引导30万吨/年以下非灾害严重煤矿有序关闭退出。三个阶段既体现了加快推进的紧迫性，也考虑了煤矿企业转型安置的客观需要。

　　（三）关于统一标准。《方案》明确坚持“一个标准、一视同仁”，对省属煤矿和民营煤矿执行统一标准，确保公平、公正。这是贯彻落实党中央、国务院关于营造公平竞争市场环境要求的具体体现。在分类处置过程中，不因所有制不同而区别对待，所有煤矿均按照相同的安全标准、产能标准、时间节点执行。

　　（四）关于延期关闭。对确有特殊情况需要延期关闭的煤矿，《方案》允许“一矿一策”确定关退时限，但明确延期期间发生生产安全责任事故的依法予以关闭且不享受省级专项奖补，体现了政策的刚性与弹性相结合。这一设计既照顾到煤矿企业技改投入大、竣工投产时间短、债务包袱重、职工安置任务重等实际困难，又通过“发生事故即关闭且不享受补助”的刚性约束，倒逼延期煤矿切实落实安全生产主体责任。

　　七、如何抓好文件的贯彻落实

　　《方案》的各项要求硬不硬，关键看执行落实。必须以最严的标准、最严的执法、最严的处罚、最严的问责抓好贯彻落实，做到刚执行、不走样。一要加强组织领导。各市州、县市区人民政府和省能源集团要发挥牵头抓总作用，建立统一领导、部门联动、齐抓共管的工作机制，确保各项任务有效落实。要把《方案》贯彻落实情况纳入安全生产考核巡查重要内容。省级工作专班要加强统筹协调和督促指导。二要强化政策宣传。各地要切实把《方案》精神转化为落实属地责任、狠抓煤矿安全的自觉行动。各级煤矿安全监管监察部门和煤矿企业要深入开展到矿山、到矿工、到现场的宣讲活动，广泛宣传《方案》精神实质和煤矿安全基本要领，做到矿知人晓、居安思危、知危图安。三要强化监管执法。各地要充分研判《方案》实施过程中存在的安全风险，严防煤矿有令不行、有禁不止，违法违规组织生产。各级煤矿安全监管监察部门要切实加大执法力度，严肃查处一批重大隐患、打击一批违法行为、追究一批不法分子，以严格执法确保《方案》顺利实施。四要强化典型曝光。各地要分类分批公开曝光典型事故和违法违规案例，举一反三，督促各地、各煤矿企业深刻汲取教训。对贯彻落实《方案》过程中涌现的好经验、好做法及时宣传推广。五要严格追责问责。各地要坚持严的基调，推动煤矿企业主要负责人明责、知责、履责。省工作专班要采取约谈曝光、通报批评、追责问责等方式，严厉查处慢作为、不作为、乱作为等行为。